Segnalare violazioni di disposizioni normative regionali, nazionali ed europee (Whistleblowing)

Perché segnalare illeciti

Segnalare violazioni di disposizioni normative regionali, nazionali ed europee (intese come comportamenti, atti od omissioni che ledono l'interesse pubblico o l'integrità dell'Amministrazione) è espressione di senso civico e trasparenza.

Trasparenza delle pubbliche amministrazioni significa prevenzione della corruzione e impulso alla partecipazione civica. In senso più ampio, è comunicazione volta al rispetto, al sostegno e alla tutela della legalità, del buon andamento e dell’imparzialità dell’azione amministrativa.

Segnalare alla Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza (RPCT) tali violazioni, di cui si sia venuti a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro, non è quindi delazione, ma salvaguardia dell’interesse pubblico e individuale, a tutela del pieno esercizio della cittadinanza. Per questo, la legge garantisce la riservatezza della segnalazione (whistleblowing) e dell’identità del segnalante (whistleblower), prevedendo apposite misure di protezione.

La nuova disciplina

In attuazione della Direttiva (UE) 2019/1937, è stato emanato il decreto legislativo 24 del 10 marzo 2023 riguardante “la protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell'Unione e recante disposizioni riguardanti la protezione delle persone che segnalano violazioni delle disposizioni normative nazionali”. Il decreto si applica dal 15 luglio 2023 ai soggetti del settore pubblico e del settore privato.

La delibera di Giunta regionale n. 1173 del 10 luglio 2023 definisce come segnalare le condotte illecite presso

• le strutture della Giunta della Regione Emilia-Romagna, comprese le strutture speciali
• l’Agenzia regionale per le erogazioni in agricoltura (Agrea)
• l’Agenzia di sviluppo dei mercati telematici (Intercent-ER)
• l’Agenzia regionale per la sicurezza territoriale e la protezione civile

La delibera riporta anche le relative misure di protezione del whistleblower.

Eventuali segnalazioni riguardanti condotte illecite di cui il segnalante sia venuto a conoscenza in merito all’Assemblea legislativa nonché ad altri enti, anche regionali, non sono ricevibili tramite il presente canale di segnalazione e devono essere rivolte alla relativa RPCT.

A tutela del segnalante, non è prevista la trasmissione d’ufficio delle segnalazioni da un’amministrazione all’altra.

Chi può fare una segnalazione 

Possono effettuare una segnalazione, nell’interesse dell’integrità dell’Amministrazione regionale ed in applicazione di quanto previsto dal decreto sopra citato:

1. i dipendenti dell’Amministrazione regionale (in servizio presso la Giunta e le Agenzie sopra indicate);
2. i lavoratori autonomi, i titolari di un rapporto di collaborazione, i liberi professionisti e i consulenti, i volontari e i tirocinanti, anche se a titolo gratuito, che prestano la propria attività presso l’Amministrazione regionale
3. i lavoratori o i collaboratori che svolgono la propria attività lavorativa presso soggetti del settore privato che forniscono beni o servizi o realizzano opere a favore dell’Amministrazione regionale;
4. i titolari di funzioni di amministrazione, direzione, controllo, vigilanza o rappresentanza presso l’Amministrazione regionale.

I soggetti elencati possono effettuare le segnalazioni, beneficiando delle tutele previste dal citato decreto, in presenza di una delle seguenti situazioni:

• prima dell’inizio del rapporto giuridico con l’Amministrazione, se con la segnalazione si fa riferimento ad informazioni raccolte durante il processo di selezione o in altre fasi precontrattuali;
• durante il periodo di prova;
• durante il rapporto giuridico con l’Amministrazione;
• successivamente alla conclusione del rapporto giuridico con l’Amministrazione, se con la segnalazione si fa riferimento ad informazioni raccolte nel corso del rapporto stesso.

Cosa si può segnalare 

La segnalazione deve riguardare informazioni sulle violazioni di disposizioni normative regionali, nazionali o dell'Unione europea commesse o che, sulla base di elementi concreti, potrebbero essere commesse nelle strutture della Giunta o delle Agenzie regionali, ledendo l'interesse pubblico o l'integrità dell'Amministrazione con cui la persona segnalante intrattiene un rapporto giuridico.

Si tratta, secondo il citato decreto, di comportamenti, atti od omissioni che consistono in:

• illeciti amministrativi, contabili, civili o penali; 
• condotte illecite rilevanti ai sensi del decreto legislativo n. 231/2001 o violazioni dei modelli di organizzazione e gestione ivi previsti;
• illeciti che rientrano nell’ambito di applicazione degli atti dell’Unione europea o nazionali relativi ai seguenti settori: appalti pubblici; servizi, prodotti e mercati finanziari e prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo; sicurezza e conformità dei prodotti; sicurezza dei trasporti; tutela dell’ambiente; radioprotezione e sicurezza nucleare; sicurezza degli alimenti e dei mangimi e salute e benessere degli animali; salute pubblica; protezione dei consumatori; tutela della vita privata e protezione dei dati personali e sicurezza delle reti e dei sistemi informativi;
• atti od omissioni che ledono gli interessi finanziari dell’Unione; 
• atti od omissioni riguardanti il mercato interno, come ad esempio le violazioni in materia di concorrenza e di aiuti di Stato; 
• atti o comportamenti che vanificano l’oggetto o la finalità delle disposizioni di cui agli atti dell’Unione.

In generale

Ragionevolezza

Al momento della segnalazione la persona segnalante deve avere un ragionevole e fondato motivo di ritenere che le informazioni sulle violazioni segnalate siano vere e rientrino nell'ambito oggettivo previsto dal decreto.

Modalità

La segnalazione deve essere effettuata utilizzando i canali previsti, come di seguito descritto.

In particolare

La segnalazione deve contenere la descrizione della violazione e può essere supportata da idonea documentazione e da informazioni che consentano lo svolgimento delle verifiche istruttorie.

Le segnalazioni devono essere chiare, circostanziate, non sono ammissibili se basate su indiscrezioni, circostanze generiche tali da non consentire la comprensione dei fatti, eventi non verificabili ovvero corredate da documentazione non appropriata o inconferente. Non sono ricomprese tra le informazioni sulle violazioni segnalabili le notizie palesemente prive di fondamento e quelle di dominio pubblico.

La segnalazione non è utilizzabile per contestazioni, rivendicazioni o richieste legate a un interesse di carattere personale del segnalante, che attengono esclusivamente ai propri rapporti individuali di lavoro o di impiego pubblico con l’Amministrazione ovvero con le figure gerarchicamente sovraordinate.

Le segnalazioni anonime, se circostanziate, sono equiparate a segnalazioni ordinarie senza usufruire della disciplina e delle tutele previste per il whistleblower. Si applicano le misure di protezione se il segnalante anonimo successivamente si identifica e subisce ritorsioni.

Restano ferme le esclusioni e l’applicazione delle norme previste dall’articolo 1, commi 2 e 3 del citato decreto.

Sono inoltre escluse dalla disciplina del whistleblowing e dalle relative tutele, secondo quanto precisato dall’Autorità Nazionale Anticorruzione (Anac), le segnalazioni presentate al superiore gerarchico ai sensi del Codice di comportamento dei dipendenti pubblici.

Come fare una segnalazione alla RPCT della Giunta regionale 

Questa sezione è dedicata alla segnalazione alla Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza (RPCT) della Giunta regionale (cd. canale interno prioritario nei casi e alle condizioni sopra riportati).

La legge prevede anche la possibilità di utilizzare, se ve ne sono i presupposti, il canale esterno presso l’Autorità Nazionale Anticorruzione - Anac (v. più avanti la relativa descrizione), la divulgazione pubblica e la denuncia all’Autorità giudiziaria o contabile (per le quali si rinvia al decreto legislativo 24 del 2023 e alle precisazioni della stessa Anac).

Canale di segnalazione interna

Presso la Giunta regionale è attiva una piattaforma di segnalazione interna che ne consente l’invio alla RPCT in modalità protetta e crittografata a garanzia della riservatezza dell'identità della persona segnalante e dell’eventuale facilitatore, della persona coinvolta o comunque menzionata nella segnalazione, del contenuto di essa e della relativa documentazione e delle successive interlocuzioni. La Piattaforma mette a disposizione del segnalante un codice univoco che deve essere conservato per poter accedere al sistema, attraverso il quale il segnalante stesso, tramite la funzione “stato segnalazione”:

• è tenuto a prendere conoscenza di eventuali comunicazioni o richieste di integrazione da parte del RPCT;
• risponde alle richieste ricevute e può inviare ulteriori informazioni/documentazione;
• visualizza e scarica l’avviso di ricevimento della segnalazione (entro sette giorni dalla data di ricezione) e l’esito dell’istruttoria.

In ogni caso:

• è mantenuta l’interlocuzione con la persona segnalante e sono richieste a quest'ultima eventuali integrazioni (che il segnalante stesso dovrà visionare collegandosi al sistema con il codice di segnalazione e attivando la funzione “stato segnalazione”);
• è dato diligente seguito istruttorio alle segnalazioni ricevute, previa valutazione sulla sussistenza dei requisiti essenziali di ammissibilità della segnalazione (v. sopra);
• è dato riscontro alla segnalazione entro tre mesi dalla data dell'avviso di ricevimento o, in mancanza di tale avviso, entro tre mesi dalla scadenza del termine di sette giorni dalla presentazione della segnalazione stessa (riscontro che il segnalante dovrà visionare collegandosi al sistema con il codice di segnalazione e attivando la funzione “stato segnalazione”).

Una volta valutata l’ammissibilità della segnalazione, la RPCT avvia l’istruttoria interna sui fatti o sulle condotte segnalate per valutare la sussistenza degli stessi. All’esito dell’istruttoria, la RPCT fornisce un riscontro alla persona segnalante.

In conformità a quanto previsto dalle Linee guida ANAC in materia (delibera dell’Autorità n. 311 del 12 luglio 2023), per lo svolgimento dell’istruttoria, la RPCT può avviare un dialogo con il whistleblower, chiedendo allo stesso chiarimenti, documenti e informazioni ulteriori, sempre tramite il canale interno a ciò dedicato. Ove necessario, può anche acquisire atti e documenti da altri uffici dell’amministrazione, avvalersi del loro supporto, coinvolgere terze persone tramite audizioni e altre richieste, avendo sempre cura che non sia compromessa la tutela della riservatezza del segnalante e delle persone coinvolte e menzionate nella segnalazione. Qualora, a seguito dell’attività svolta, vengano ravvisati elementi di manifesta infondatezza della segnalazione, ne sarà disposta l’archiviazione con adeguata motivazione. Laddove, invece, si ravvisi una possibile fondatezza della segnalazione, la RPCT si rivolge sollecitamente agli organi preposti interni o enti/istituzioni esterni, ognuno secondo le proprie competenze.

È onere del segnalante collegarsi al sistema tramite il codice segnalazione (attivando la funzione “stato segnalazione”) per ottenere l’avviso di ricevimento della stessa, verificare la presenza delle comunicazioni e/o richieste sopra descritte oppure aggiungere ulteriori informazioni/documentazione.

Le violazioni, consistenti nei comportamenti, negli atti o nelle omissioni sopra indicati, possono essere segnalati alla RPCT con una delle seguenti modalità: digitale, cartacea, orale. 

Digitale (modalità prioritaria) tramite modulo online.

L’applicativo, attraverso la funzione "nuova segnalazione", invia la stessa alla RPCT mediante un sistema di crittografia che garantisce la massima riservatezza dell’identità del segnalante e del contenuto.
All’atto del ricevimento della segnalazione la piattaforma online fornisce un codice univoco che il segnalante deve custodire e che dovrà utilizzare per inviare o ricevere le comunicazioni sopra descritte. E’ consentita la segnalazione anonima utilizzando l’apposito flag, con gli effetti già precedentemente specificati.

Cartacea

Tramite posta ordinaria (preferibilmente raccomandata con avviso di ricevimento) o il servizio di posta interna. In questo caso va compilato il modulo di segnalazione (Word - 38.1 KB) e indicati tutti gli elementi essenziali sopra riportati o comunque utili per procedere a verifiche e controlli.

Questa modalità richiede l’adozione di ulteriori accorgimenti da parte del segnalante per garantire la riservatezza dei dati personali, anche in caso di apertura accidentale. E’ infatti necessario che vengano utilizzate tre buste chiuse:

• la prima con i dati identificativi del segnalante (proprie generalità) unitamente alla fotocopia del documento di riconoscimento (parte I e parte firma del modulo);
• la seconda con la segnalazione, al fine di separare i dati del segnalante dalla segnalazione stessa (parte II del modulo);
• la terza contenente le prime due buste e recante all’esterno la dicitura “riservata personale alla RPCT della Giunta della Regione Emilia-Romagna, Viale Aldo Moro 52, 40127, Bologna”, senza indicare in alcun modo sulla busta i propri dati

La segnalazione verrà acquisita al protocollo riservato dell’Amministrazione. Tale modalità, peraltro, non garantisce lo stesso livello di protezione dei dati trasmessi attraverso la piattaforma informatizzata (modulo on line).

Orale

Attraverso linea telefonica dedicata con sistema di messaggistica vocale ovvero, su richiesta della persona segnalante, mediante un incontro diretto con la RPCT fissato entro un termine ragionevole.

Il sistema di messaggistica vocale risponde al numero telefonico 051.527.2202 e fornisce al segnalante le istruzioni sia per accedere in via prioritaria alla piattaforma informatizzata (in grado di garantire il miglior livello di riservatezza e protezione dei dati personali), sia per procedere alla segnalazione orale acconsentendo alla registrazione, previa lettura delle informazioni generali/particolari, dell’informativa sul  trattamento dei dati personali, della richiesta di identificarsi fornendo gli estremi di un documento di identità valido e di un recapito di contatto. 

In assenza della identificazione la segnalazione è considerata anonima e non beneficia delle tutele previste. Con l’effettuazione della segnalazione il chiamante si avvale della possibilità di mantenere la riservatezza della propria identità e di beneficiare delle tutele previste per eventuali ritorsioni subite in ragione della segnalazione stessa.

Misure di protezione

Al segnalante e agli altri soggetti previsti (v. più avanti il paragrafo dedicato) si applicano le misure di protezione stabilite dal d.lgs. n. 24 del 2023 quando ricorrono le condizioni generali sopra riportate (al momento della segnalazione, la persona segnalante aveva fondato motivo di ritenere che le informazioni sulle violazioni segnalate fossero vere e rientrassero nell'ambito oggettivo previsto dal decreto; la segnalazione è stata effettuata secondo le procedure previste). I motivi che hanno indotto la persona a segnalare sono irrilevanti ai fini della sua protezione.

Le misure di protezione sono le seguenti:

Riservatezza

Le segnalazioni non possono essere utilizzate oltre quanto necessario per dare adeguato seguito alle stesse. 

L’identità della persona segnalante - e qualsiasi altra informazione da cui possa evincersi - non può essere rivelata, senza il consenso espresso del segnalante, a persone diverse da quelle competenti a ricevere o a dare seguito alle segnalazioni.

È garantita la massima riservatezza anche dell'identità delle persone coinvolte e delle persone menzionate nella segnalazione fino alla conclusione del procedimento avviato in ragione della segnalazione stessa.

La segnalazione è sottratta per legge all'accesso documentale e a quello civico generalizzato.

In ogni caso, la raccolta dei dati personali è effettuata fornendo idonee informazioni ai sensi dell’articolo 13 del Regolamento (UE) 2016/679, nonché adottando misure a tutela dei diritti e delle libertà degli interessati.

Le segnalazioni e la relativa documentazione sono conservate, ai sensi del d.lgs. n. 24 del 2023, non oltre cinque anni a decorrere dalla data della comunicazione dell'esito finale della procedura di segnalazione, nel rispetto degli obblighi di riservatezza di cui all'articolo 12 del medesimo decreto e del Regolamento (UE) 2016/679.

Divieto di ritorsioni

I soggetti che beneficiano delle misure di protezione non possono subire alcuna ritorsione, consistente in qualsiasi comportamento, atto od omissione - anche solo tentato o minacciato - posto in essere in ragione della segnalazione, che provochi o possa provocare alla persona segnalante, in via diretta o indiretta, un danno ingiusto.

La competenza a ricevere e gestire le comunicazioni di ritorsioni da parte del segnalante e degli altri soggetti sottoposti a tutela è dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (Anac), alle cui indicazioni ed approfondimenti si rinvia. 

Esempi non esaustivi di comportamenti ritorsivi (articolo 17, comma 4 del d.lgs. n. 24 del 2023):

• il licenziamento, la sospensione o misure equivalenti; 
• la retrocessione di grado o la mancata promozione; 
• il mutamento di funzioni, il cambiamento del luogo di lavoro, la riduzione dello stipendio, la modifica dell'orario di lavoro; 
• la sospensione della formazione o qualsiasi restrizione dell'accesso alla stessa; 
• le note di merito negative o le referenze negative; 
• l'adozione di misure disciplinari o di altra sanzione, anche pecuniaria; 
• la coercizione, l'intimidazione, le molestie o l'ostracismo; 
• la discriminazione o comunque il trattamento sfavorevole;
• la mancata conversione di un contratto di lavoro a termine in un contratto di lavoro a tempo indeterminato, laddove il lavoratore avesse una legittima aspettativa a detta conversione; 
• il mancato rinnovo o la risoluzione anticipata di un contratto di lavoro a termine;
• i danni, anche alla reputazione della persona, in particolare sui social media, o i pregiudizi economici o finanziari, comprese la perdita di opportunità economiche e la perdita di redditi;
• l'inserimento in elenchi impropri sulla base di un accordo settoriale o industriale formale o informale, che può comportare l’impossibilità per la persona di trovare un'occupazione nel settore o nell'industria in futuro; 
• la conclusione anticipata o l'annullamento del contratto di fornitura di beni o servizi; 
• l'annullamento di una licenza o di un permesso; 
• la richiesta di sottoposizione ad accertamenti psichiatrici o medici.

Nell’ambito dei procedimenti amministrativi aventi ad oggetto l’accertamento dei suddetti comportamenti, atti od omissioni, si presume che gli stessi siano stati causati dalla segnalazione e l’onere della prova contraria è a carico di colui che li ha posti in essere.

L’articolo 19 del d.lgs. n. 24 del 2023 prevede la possibilità, per i soggetti che beneficiano delle misure di protezione, di comunicare all’ANAC le eventuali ritorsioni che ritengono di avere subito.

Misure di sostegno

fornite dagli enti del Terzo settore iscritti in apposito elenco istituito presso l’ANAC (articolo 18 del d.lgs. n. 24 del 2023)

Limitazioni di responsabilità, salvaguardie per rinunce e transazioni, sanzioni

(articoli 20 e seguenti del d.lgs. n. 24 del 2023).

In particolare, tra le altre garanzie previste, non è punibile chi riveli o diffonda informazioni sulle violazioni (es. quelle coperte dall’obbligo di segreto, diverso da quello professionale forense e medico; quelle relative alla tutela del diritto d’autore o alla protezione dei dati personali) se, al momento della segnalazione, aveva ragionevoli motivi di ritenere che la rivelazione o diffusione delle informazioni fosse necessaria per effettuare la segnalazione e la stessa sia stata presentata con le modalità richieste dalla legge.

Per ulteriori e specifiche informazioni si rinvia al sito dell’ANAC

Soggetti cui sono estese le misure di protezione

Ai sensi dell’articolo 3, comma 5 del d.lgs. n. 24 del 2023 e fermo restando quanto previsto dall'articolo 17, commi 2 e 3 del medesimo decreto in materia di divieto di ritorsione, le misure di protezione si applicano anche alle seguenti categorie di soggetti aventi un legame qualificato con la persona segnalante:

• gli eventuali facilitatori, vale a dire coloro che assistono il segnalante nel processo di segnalazione, operanti all'interno del medesimo contesto lavorativo e la cui assistenza deve essere mantenuta riservata;
• le persone del medesimo contesto lavorativo della persona segnalante e che sono legate ad essa da uno stabile legame affettivo o di parentela entro il quarto grado;
• i colleghi di lavoro della persona segnalante che lavorano nel medesimo contesto lavorativo e che hanno con essa un rapporto abituale e corrente;
• gli enti di proprietà della persona segnalante o per i quali la stessa persona lavora, nonché gli enti che operano nel medesimo contesto lavorativo del segnalante.

Perdita delle tutele

Salvo quanto previsto dall'articolo 20 del d.lgs. n. 24 del 2023 sulle limitazioni di responsabilità, quando è accertata, anche con sentenza di primo grado, la responsabilità penale della persona segnalante per i reati di diffamazione o di calunnia ovvero la sua responsabilità civile, per lo stesso titolo, nei casi di dolo o colpa grave, le tutele non sono garantite e alla persona segnalante o denunciante è irrogata una sanzione disciplinare.

Canale di segnalazione esterna all’ANAC

Nel caso in cui ricorrano le condizioni previste dall’articolo 6 del d.lgs. n. 24 del 2023 è possibile effettuare una segnalazione esterna all’ANAC in forma scritta od orale, secondo i canali e gli indirizzi individuati dall’Autorità stessa che assicura le garanzie di riservatezza e protezione indicate nel medesimo decreto.

In particolare, i segnalanti possono utilizzare il canale esterno (Anac) quando:

•  non è prevista, nell’ambito del contesto lavorativo, l’attivazione obbligatoria del canale di segnalazione interna ovvero questo, anche se obbligatorio, non è attivo o, anche se attivato, non è conforme a quanto richiesto dalla legge;
•  la persona segnalante ha già effettuato una segnalazione interna e la stessa non ha avuto seguito;
•  la persona segnalante ha fondati motivi di ritenere che, se effettuasse una segnalazione interna, alla stessa non sarebbe dato efficace seguito ovvero che la stessa segnalazione potrebbe determinare un rischio di ritorsione;
•  la persona segnalante ha fondato motivo di ritenere che la violazione possa costituire un pericolo imminente o palese per il pubblico interesse.